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【中国社会科学网】郭雪松、赵慧增:构建城市风险适应性治理体系
来源: 时间:2019-05-09 点击:[]

当前,我国正经历大规模的城市化进程。城市人口、规模不断扩大,功能不断增强,运行系统也日益复杂。规模庞大的城市及城市群具有集聚能力强、人口密集、空间格局紧凑等要素特点,公共危机事件发生机理和表现形式更为复杂,风险监测、治理难度增大。就此而言,构建城市风险适应性治理体系,可以有效做到积极防范与化解重大风险。

反馈控制关系的复杂性

城市是一个由人、物、基础设施等要素构成的复杂系统,且与外部环境存在复杂的“耦合”关系。城市系统自形成以来就持续遭受自然、人为等灾害冲击。其自身结构与环境变化等因素交互作用,使风险形成、演化日益呈现出鲜明的复杂系统特征。自身脆弱性、韧性双重因素及其相互作用关系决定了城市系统的风险水平。这些因素相互作用,呈现出复杂的反馈控制关系。脆弱性与危害性因素相交叠产生风险,并在人为失误、极端天气及雨雪灾害等风险事件作用下转化为危机事件。

一方面,在危机事件中,根据系统阈值效应,关键因素微小扰动可能由于反馈控制机制作用而被放大,导致系统行为产生巨大而猛烈的改变,引发“黑天鹅”事件;由于系统反馈控制关系作用的延迟,某些长期存在的风险问题往往被人们所忽视,最终酿成“灰犀牛”事件。另一方面,系统反馈控制结构具有自我调节功能,使城市系统表现出韧性特征。当系统状态偏离正常水平时,能够在一定范围内进行自我调节,进而回归正常水平。

提升城市系统适应能力

城市风险适应性治理体系需要基于“脆弱性—韧性”综合维度推进城市风险治理、应急管理理论与实践工作。通过降低脆弱性、提升韧性等途径提升城市系统对外部环境变化的适应能力,建设适应性城市是实施、推进这项工作的根本思路。“适应”是防范、化解城市风险的根本对策,是通过调整自然和人类系统以应对风险的动态过程,是城市规划、建设与发展“趋利避害”的重要手段。

不同于一般工程技术系统,城市系统包含个人、家庭、社区、企业等不同利益主体。多元利益主体依托城市从事各种社会、经济及生产活动,并从中获取相关利益。基于对风险因素的感知,利益主体通过协商沟通与协调合作,制定、实施适应性治理对策。具体而言,多元主体通过不断调整组织、运作方式,对环境变化进行感知和调整,最终通过采取联合行动实现信息、资源的有效整合,实现城市系统对外部环境变化的动态适应。

因此,除了风险评估、管理等技术问题,合作治理是实现城市风险适应性治理的重要条件与组织保障。需要通过科学、合理的制度安排,使多元利益主体能够及时、准确、客观地获取风险信息,实现主动、及时、适当的“适应”。但是,风险具有很强的“主观建构”特征,这就意味着不同利益主体,对风险因素及其相关议题有着不同的认知。另外,由于风险影响的外部性、影响范围的广泛性、影响时间的长期性,必然涉及不同行业、部门、区域以及代际风险的化解与分配问题。更重要的是,风险和城市面临的经济发展、居民福利等问题相互交织,会产生涉及基础设施规划、建筑与环境、城市交通及公共卫生等领域的众多政策议题。

除此之外,外部环境变化是一个长期、缓慢且充满不确定性的过程,相关利益主体往往因不易察觉其变化而缺乏准确的风险感知,较难就城市风险治理等政策议题达成共识,最终导致无法对风险因素、危机事件进行及时、有效的回应。因此,构建、完善利益主体协商沟通机制,就风险适应性治理所涉及的重要议题达成共识,对防范、化解城市风险具有重要意义。

防范化解城市风险的主要对策

需要以系统优化为着眼点,以构建城市风险适应性治理体系为目标,将重大风险防范、化解工作有机嵌入城市规划、建设与发展之中,在政策理念、政策工具及政策制定、实施等层面进行探索。

第一,必须确立发展型的政策理念,为政策制定与实施提供指导。鉴于城市风险的主要特征,政策理念需包含政策融合、趋利避害和有效整合等重要内容。首先,必须认识到城市风险适应性治理与城市可持续发展之间的有机关联。适应策略与现有城市发展政策的融合对于突破城市原有“成长上限”、实现可持续发展具有重要意义。实践中,风险应对措施应与城市发展相结合。除了传统风险,我国当前还面临着经济发展、消除贫困、弱势群体保护和改善环境等挑战,必须将适应性政策融入城市整体发展战略,并与其他发展问题一同考虑。其次,城市发展过程中风险与机遇并存。识别、利用外部环境变化为城市发展带来的机遇,不仅有助于城市系统功能的恢复,还可以进一步促进城市可持续发展,使其达到更优的系统状态。最后,城市风险治理需要多元利益主体协商沟通以达成共识,并通过有效的资源、信息与知识整合,提升城市风险治理水平。这一过程可归结为整合多元主体知识、能力等要素以实现合作治理的过程。城市风险治理实质上是一个闭环管理控制过程,随着外部环境的演化而进行调整,最终实现动态适应。

第二,需要开发科学有效的政策工具,确保政策理念的实现。由于风险感知差异等问题,利益主体较难自发进行风险治理活动。市场机制在引导风险治理方面也存在局限性,利益实现长期性、溢出性以及外部性等问题皆可能导致“市场失灵”。因此,必须以形成有效的风险适应性治理体系为目标,综合运用多种政策工具,提升城市风险治理水平。现有政策工具具体包括规制性政策工具和市场性政策工具两类。在规制性政策工具层面,政府、公共机构应该通过规制等方式,促使相关利益主体对城市风险进行应对,如规定建筑、设备的最低标准以降低风险水平;在市场性政策工具层面,可运用经济手段对相关主体进行引导,如通过土地规划审批、税收和补贴等手段,促使企业、公共部门等在进行项目开发、设施建设时充分考虑风险因素,亦可通过补贴、信贷、城市公共危机基金和保险等方式,为受影响城市及其弱势群体提供资金保障。

第三,在政策制定与实施层面,城市风险演化的长期性和不确定性为风险治理活动带来了诸多挑战,需要建立有效的保障机制为治理政策的实施提供支撑。城市风险治理职责必须由政府、社会团体和企业等多元主体共同承担,通过协商沟通达成共识,并采取一致行动。这就需要完善多部门协商、合作机制。在规划与设计中,可以依据系统冗余和模块化设计原则,为重要设施设置备用模块,且在时空维度上分散布局,以避免“城市生命”悬于一线。不同个体对不同灾害压力有不同的适应性,所以当系统内部由多样化个体构成时,会对扰动形成差异性反应。这相比由同质化个体构成的系统,会对扰动有更广的适应域。因此,应遵循生态社会多样性原则,适度增强城市社会、经济、文化类型和生物物种等的多样性,进一步提升城市系统的适应性。此外,还需要结合城市结构功能特点,构建多级网络系统以分散风险,提升城市冗余度、多尺度网络连接性和功能多样性,以便及时有效地开展救灾、恢复等工作。

原文登载于2019年5月8日中国社会科学网

报道链接:http://www.cssn.cn/skjj/skjj_jjgl/skjj_xmcg/201905/t20190508_4875630.shtml

 



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